El calendario electoral y las urgencias de una economía que camina al borde de la crisis tensaron la relación entre la Nación y las provincias. Gobernadores por demás tolerantes con la administración de Javier Milei comenzaron a hacer muecas de disgusto. Ya no solo por el clásico de las retenciones, terreno en el que siempre dieron la disputa por la representación del agro, o en el elemental pedido por el arreglo de las rutas, sino en temas que permanecían hasta hace poco bajo una suerte de paraguas diplomático, como el impacto de la política económica en el tejido industrial.
La disputa fiscal subyace en cada capítulo de esta guerra fría. El gobierno nacional pegó duro apenas arrancó, cuando aplicó la motosierra a las transferencias no automáticas, paró la obra pública y descargó responsabilidades sin contrapartida en ingresos. En una segunda etapa, lanza incursiones periódicas contra los impuestos provinciales, con Ingresos Brutos como blanco preferido. La táctica no expresa únicamente una lucha por los recursos. También por la distribución de los costos políticos relacionados con el impacto social de la acelerada pérdida de competitividad de la economía.
IVA recargado
El presidente inició una etapa superior de esta ofensiva el año pasado cuando presentó el fallido proyecto de presupuesto 2025 en la Cámara de Diputados. Anunció allí su intención de avanzar en una reforma impositiva que “devuelva autonomía tributaria” a las provincias. Un eufemismo para nombrar la intención de avanzar sobre el régimen de coparticipación.
El ministro de Economía, Luis Caputo, retomó hace unas semanas la idea al adelantar que estudia modificar el Impuesto al Valor Agregado (IVA) para descomponerlo en dos: un capítulo nacional y otro provincial. Este impuesto federal hoy grava al consumo final con el 21 % y es uno de los pilares de la recaudación, que luego la Nación reparte con y entre los Estados del interior, en base a los parámetros fijados por la ley de coparticipación. En términos generales, incluyendo la detracción de 11 % para el sistema de seguridad social, los ingresos por ese tributo se terminan repartiendo en un 47 % y 52 %, respectivamente.
Entre los pocos detalles que ofreció, Caputo propuso retener en manos de la administración nacional la alícuota de 10 puntos del impuesto y dejar a las provincias que fijen su propia tasa, que puede ser o no equivalente a los 11 restantes. Su objetivo, declaró, es alentar una “competencia fiscal” entre las jurisdicciones. La misma meta que sonaba con insistencia cuando se generalizaron los pactos fiscales federales en los 90.
Viejos debates
Jorge Simón, ex secretario de Finanzas e Ingresos Tributarios de Santa Fe, y estudioso del sistema de tributación federal y provincial, explicó que los estados subnacionales “ya compiten fiscalmente a través de distintos tipos de exenciones o promociones” en su base tributaria. A su juicio, la propuesta de Caputo es “muy difícil” de llevar a la práctica porque “con sabiduría, el sistema de relaciones fiscales entre Nación y provincias se rige por una ley convenio, que le da a cada actor capacidad de veto y obliga a lograr un gran acuerdo político en caso de que se quiera hacer un cambio”.
Desde lo técnico, Simón, que es autor del libro Sustitución del impuesto a los ingresos brutos: trade off entre eficiencia económica y autonomías provinciales, considera deseable reemplazar el principal tributo local por el llamado IVA Mochila.
Pero advirtió que “Ingresos Brutos representa más del 80 % de la recaudación propia en la gran mayoría de las jurisdicciones y hay que ponerse en el lugar de un ministro de Economía provincial al que le ofrecen ceder recursos a cambio de recuperarlos con un esquema de resultado incierto”. De hecho, recordó que cuando esta misma discusión se planteó en los años 1992 y 1993, momento en que se firmaron los primeros pactos fiscales del ciclo menemista, todo terminó en “meras exenciones o desgravaciones, como es el caso de industria o el agro en Santa Fe”.
En aquellos tiempos se discutía el reemplazo de este impuesto, considerado en todas las bibliotecas como distorsivo debido al “efecto cascada” que tiene en toda la cadena de producción y comercialización, por un IVA o un impuesto a la venta minorista. Esta última alternativa, explicó el especialista, está en retirada en el mundo por su difícil control mientras que, con la primera, se logra “mayor neutralidad”.
Más allá de la discusión técnica, la pregunta del millón es cómo cambiar el sistema tributario sin perder ingresos en el medio. Al respecto, Simón recordó que cuando se instrumentó el IVA en Argentina, durante el gobierno de Isabel Perón, “tardó un buen tiempo en rendir”. En el mismo período, las provincias derogaron el impuesto a las actividades lucrativas pero “a los dos años se quedaron sin plata por lo cual, ya durante el gobierno militar, las autorizaron a poner el mismo tributo, aunque le pusieron el nombre de Ingresos Brutos”.
Ganadores y perdedores
El Instituto Argentino de Análisis Fiscal (Iaraf) realizó un cálculo sobre el impacto que tendría la propuesta del ministro de Economía, a partir de los trazos gruesos que se conocen, sobre los ingresos por IVA a las provincias. También estimó la alícuota que deberían cobrar muchas de ellas por el componente que les correspondería para mantener su actual nivel de recaudación total.
Concluyó que habría 18 distritos que perderían recaudación. La alícuota final de IVA, en esos casos, debería ser mayor a la actual del 21 %, para no ceder recursos. En los ejemplos más extremos, Catamarca, Formosa y La Rioja deberían aplicar tasas de 81,4 %, 56,5 % y 52,9 % respectivamente, para salir derechas.
Según este análisis, Santa Fe integraría el reducido lote de seis jurisdicciones que empatarían o mejorarían su posición. Tendría una leve mejora del 1 %.
Si estos números permiten dimensionar la dificultad de implementar los cambios propuestos, desafíos no menos relevantes se plantean en términos de administración y compensación entre jurisdicciones.
Diplomacia federal
Para Simón, al poner sobre la mesa la idea del IVA mochila, el gobierno no hace otra cosa que “presionar para discutir un nuevo pacto fiscal”. Desde el Ministerio de Economía de Santa Fe señalan que Caputo solo expuso hasta ahora “el título y la bajada” de su plan pero con pocas definiciones. Como en tantas otras cosas.
Los gobernadores, mientras tanto, se preparan para una pelea larga, y profundizan la “diplomacia federal” que vienen ejercitando a través de los distintos foros como la Región Centro, la Región Litoral, el Norte Grande o la Patagonia. El adelanto de Caputo sobre el IVA mochila se conoció casi en simultáneo con dos cumbres importantes. La de Paraná, donde a instancias del Consejo Federal de Inversiones (CFI) se reunieron mandatarios de distintos espacios políticos, y la de los intendentes que plantearon la inequidad en la distribución de recursos hacia los gobiernos locales, con énfasis en el caso del impuesto a los combustibles.
Con matices, los jefes políticos de los principales territorios del país reclamaron inversión pública al Estado nacional, se quejaron del desfase entre el corte de recursos y la transferencia de responsabilidades y pidieron una política económica con mirada productiva. Este último punto no es menor, atento al deterioro que experimenta la actividad económica en la primera parte del año.
El otoño económico
Cuando se corre del análisis el rebote estadístico de la comparación interanual, que exacerba cifras de crecimiento a caballo de una paupérrima base de comparación en 2024, los indicadores de producción, empleo y actividad muestran que la tímida recuperación que algunos creyeron ver durante la segunda parte del año pasado, al calor de la estabilización cambiaria de ese momento, se frenó, cuando no se dio vuelta directamente.
Así lo señalaron los economistas de las bolsas de Comercio de Rosario y Santa Fe cuando presentaron su última medición de actividad. El Instituto Nacional de Estadística y Censos (Indec) mostró que la producción fabril de marzo registró su peor caída intermensual desde diciembre de 2023, mes en el que asumió Javier Milei. Y la Federación Industrial de Santa Fe (Fisfe) reportó el último viernes una baja de 3,6 % respecto de febrero. También señaló que el año arrancó con 9 mil operarios menos en el sector fabril.
“Durante un año los empresarios aguantaron como pudieron los planteles de personal, pero ahora, con la caída de la demanda, el aumento de costo en dólares y la ola de importaciones, las posibilidades de seguir así se van agotando”, señalaron desde la Asociación de Industriales Metalúrgicos de Rosario, para luego asegurar que el segundo semestre promete ser muy crudo en esa materia.
Es imposible que este panorama no impacte en la recaudación. Durante el acto de remate del primer lote de soja, el ministro de Economía de Santa Fe, Pablo Olivares, encendió la alarma sobre el tropiezo que mostraron los ingresos de la provincia en abril. Influyeron decisiones de administración tributaria por parte de la agencia de recaudación nacional pero también el enfriamiento de la economía.
Los municipios y comunas ya sienten el “efecto cascada”. El aumento del 115 % interanual que experimentó su coparticipación en el primer trimestre ya es historia vieja. Hace poco más de una semana, cuando autoridades del Mercado Argentino de Valores (MAV) se reunieron en General Lagos con un grupo de 15 jefes comunales del sur santafesino para interiorizarlos en instrumentos de financiamiento para inversión pública, recibieron como devolución un rosario de lamentos sobre la caída de recursos y las dificultades que enfrentan para atender los gastos más elementales.
Y, más allá de la narrativa antisindical a la que se sumaron todos los niveles de gobierno, los números serían peores si no existieran las paritarias. Es que el impuesto a las Ganancias a la cuarta categoría, que repuso Milei a mediados del año pasado, es uno de los pocos verdes reales que muestra la recaudación federal.
La curva de ingresos del Tesoro nacional también se favoreció nominalmente de la comparación con su propia crisis. Pero esta ilusión estadística va perdiendo fuerza con el correr del año. Tal cual lo señaló el economista Cristian Módolo, el equipo económico hará pagar a la actividad económica y el empleo su objetivo de bajar la inflación antes de las elecciones nacionales. Por eso, cualquier “competencia fiscal” entre jurisdicciones, se hará sobre una torta que se achica.
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