La deuda externa santafesina: ¿un cambio de época?

El endeudamiento suscita siempre el debate acerca de sus “bondades” o “maleficios”. Per se, el endeudamiento no es ni bueno ni malo. En todo caso, la situación del deudor antes y después del endeudamiento, y el destino “real” de los fondos son cuestiones claves para inclinar la balanza. Y obviamente, quién pagará la cuenta, dado que “almuerzos gratis no existen”. Siempre hay alguien que paga.

Semanas pasadas la legislatura provincial aprobó dos leyes que habilitan al Ejecutivo a tomar deuda por 1.150 millones de dólares. Una parte del financiamiento ya fue concedida por la Corporación Andina de Fomento (CAF) para obras en el Gran Rosario, mientras que el resto dependerá de negociaciones futuras de la administración Pullaro. 

La primera de las normas avala un crédito por 150 millones de dólares ya aprobado por la CAF, destinado a un programa integral de logística urbana y metropolitana en el Gran Rosario a una tasa del 6% anual, con 18 años de amortización y 66 meses de gracia. 

La segunda ley autoriza al Ejecutivo a buscar hasta 1.000 millones de dólares en los mercados financieros, con fines de inversión pública y manejo de pasivos provinciales. La ley resultó aprobada junto con la creación de una Comisión Bicameral de seguimiento y la obligación de destinar el 50% del monto a infraestructura productiva, el 25% a infraestructura social y el 25% restante a seguridad pública. Pero el final de esta parte de la historia está por escribirse dado que “serán” el fruto de negociaciones futuras las condiciones de pago (tasa y plazos).

A priori, sin entrar a efectuar consideración alguna acerca de la pertinencia o no de tomar un crédito en condiciones de alta incertidumbre internacional, valen la pena algunas reflexiones acerca de la experiencia nacional e internacional sobre la materia.

Siempre los empréstitos son controversiales y como mandato constitucional requiere que los mismos sean aprobados por la legislatura de modo normal, es decir, por mayoría simple de los presentes. Circunstancias que ambas leyes lograron en Santa Fe. De ahí que los representantes de la comunidad son corresponsables de las vicisitudes que los empréstitos puedan derivar a futuro. 

En segundo lugar, las razones que se esgrimen para la consecución de una deuda siempre son loables y buscan un bienestar mayor. Nuestra Constitución y la ley de Administración Financiera prohíben expresamente tomar deuda para pagar deuda. Pero la práctica nos indica que el dinero es “fungible” y los flujos se administran con poco registro de trazabilidad. De ahí que constituir una “comisión de seguimiento”, siguiendo las buenas prácticas internacionales, es alentadora. Pero, ojo, debemos aprender de los errores de la experiencia nacional: una comisión es necesaria pero no suficiente. 

En tercer lugar, la magnitud e impacto de las cifras involucradas dan cuenta de que en el caso de Santa Fe —provincia no acostumbrada a apalancamientos excesivos— la importancia que adquiere la decisión financiera es sumamente relevante, tanto política como socialmente, habida cuenta de los recursos a futuro a comprometer y a quiénes les recaerá el peso del “sacrificio” fiscal. Para ello, las buenas y sanas prácticas de gobierno nos ofrecen una amplia variedad de herramientas que nos posibilitarían conocer ex ante muchas derivaciones que las futuras obligaciones de pago producirán a quienes deban gobernar los destinos de la provincia en 5, 10 ó 15 años. Ergo, no alcanza con efectuar presentaciones acerca del cumplimiento de las reglas fiscales constitucionales. La experiencia internacional ha evolucionado, por cuanto todo aquello no hace otra cosa que hablar del pasado. 

Por consiguiente, es práctica y costumbre de los buenos y transparentes gobiernos, realizar análisis de riesgos y contingencias fiscales, previendo aquellas circunstancias o escenarios en los cuales transitarán las futuras gestiones de gobierno. Todo ello, antes de asumir los compromisos de pago. Y es aquí donde Santa Fe encuentra una debilidad institucional. Por cuanto además de no contar con un sólido sistema de crédito público, también carece de mecanismos de control provincial institucionales con capacidad de abordar los pasivos públicos con profesionalismo. Carencias en la prevención y en el control posterior son dos elementos de un cóctel peligroso dada la experiencia argentina en la materia —que es rica, diversificada y triste—.

En efecto, Santa Fe carece de normas aprobadas —directrices— para la evaluación de los riesgos crediticios que supone un pasivo público, tal como minimizar el efecto presupuestario ante un incumplimiento o un evento que active las garantías. O un sistema formal de Gestión y seguimiento de deuda —dado que todo funciona bien hasta que deja de hacerlo—. Y los problemas financieros, una vez iniciados, conducen a destinos impensados.

Esta evaluación de riesgo debe realizarse antes de tomar la decisión y como punto de partida debería exigirse que existan procedimientos internos documentados, adecuados y accesibles para la aprobación, la emisión y el seguimiento de los préstamos. Incluso deberían considerarse los riesgos de fraude que se derivan de inconductas intencionales de los funcionarios actuantes destinadas a obtener un provecho personal. Gestionar pasivos públicos es complejo y puede suceder que sus gestores no tomen debidamente en cuenta todos los riesgos potenciales.

Así, al evaluar el entorno de riesgo de las actividades de gestión de la deuda pública, deberían considerarse los riesgos ligados a la gestión de la cartera de deuda pública, como por ejemplo los riesgos crediticios, de liquidez, de tasa de interés, riesgo monetario, de mercado, de refinanciamiento, etcétera. 

La autorización para la emisión histórica de bonos abre una nueva era en las finanzas públicas de una provincia no acostumbrada a lidiar con pesados pasivos públicos.

La multiplicación por tres de su stock, la extensión del horizonte temporal y los flujos de pagos que generará —duplicará como mínimos los intereses pagados en los primeros años— nos pone ante la encrucijada de un sinnúmero de interrogantes: ¿Cómo se emplearán los fondos? ¿Quién controlará legalmente su cumplimiento? ¿Qué activos públicos se incrementarán para compensar la suba de los pasivos? ¿Quién evaluó las contingencias fiscales que supuso tamaña evolución de los compromisos externos, que condicionará las finanzas hasta el 2043? ¿Cuáles fueron las alternativas descartadas para avanzar hacia la emisión de bonos en contextos de alta incertidumbre financiera internacional? Demasiados interrogantes. El tiempo y los argumentos de los 49 legisladores que votaron la autorización darán respuesta a la trascendental decisión que la provincia acaba de tomar.