Las comunas con menos de 10 mil habitantes con título y presupuesto de ciudad, y las que se vienen

Por Ignacio Cagliero

Las elecciones provinciales del 16 de junio de 2019 no fueron una más en Pueblo Esther: por primera vez en sus 125 años de historia, los ciudadanos de esa localidad pasaron de elegir un jefe comunal cada dos años, a votar por un intendente cada cuatro. Ni el apagón histórico registrado ese día —que dejó sin luz a todo el país— pudo empañar la fiesta de la democracia. El cambio de estatus fue posible luego de que la Legislatura santafesina aprobó en diciembre de 2018 el proyecto que convirtió al pueblo en ciudad y pasó a ser el municipio santafesino número 56, por ahora el más joven de la provincia. Pero todo parece indicar que no será el último: varios pueblos aspiran a dar el salto de categoría, y las leyes respectivas que promueven ese cambio ya cuentan con media sanción en la Cámara de Senadores de Santa Fe.

¿Qué diferencia un pueblo de una ciudad? En los papeles, sólo un número: las ciudades deben tener al menos diez mil habitantes para ser consideradas como tales. Gustavo Peretti, docente e investigador de la Universidad Nacional del Litoral (UNL), aclara que la cifra es un parámetro límite para distinguir comunas de municipios —únicas categorías válidas según la Constitución provincial— y no pueblos de ciudades. “A veces se toman como conceptos homólogos y no lo son. Incluso esa confusión está cuando se sancionan las leyes de cambio de categoría administrativa”, cuestionó.

Pero en la realidad la relación numérica no siempre se cumple: hay municipios con menos de diez mil habitantes y comunas que superan ese umbral. Esto se da porque el paso de una categoría a otra no se produce de forma automática, sino que debe estar formalizado por la sanción de una ley provincial. El punto fundamental que alienta el deseo de cambio es el aumento en los montos coparticipables que pasan a recibir las localidades que logran ese “ascenso”. Y ahí es donde el criterio cuantitativo se desdibuja, para dar lugar a voluntades y acuerdos políticos entre legisladores.

“Hay diferencias en cuanto a lo que se recibe del gobierno provincial en términos de recursos coparticipables. Toda la masa que va para coparticipación se divide entre municipios y comunas. Y los municipios se ven más beneficiados que las comunas”, explica Peretti.

De igual manera, el abogado constitucionalista Domingo Rondina señala que la Constitución provincial ni siquiera establece de dónde debe obtenerse el número para estimar la cantidad de habitantes: “Podría tomarse el padrón electoral, el total de contribuyentes o los habitantes permanentes y los de fin de semana. Pero hay un margen para que la Legislatura decida. Y nuestra Legislatura viene decidiendo cada vez con mayor flexibilidad, convirtiendo pequeños pueblos en municipios, porque calcula los diez mil con criterios a veces muy generosos”.

¿Ciudades con menos de 10.000 habitantes?

En 2019, Peretti hizo un relevamiento de las comunas que fueron oficialmente declaradas municipios y que cuentan con menos de diez mil habitantes. De los 56 municipios que tiene la provincia de Santa Fe actualmente, nueve (un 16 por ciento del total) no cumplen con el requisito numérico. Las proyecciones marcan que algunas de esas localidades están cerca de llegar a ese umbral, como Romang o San Genaro. Sin embargo, otras están más lejos, como Suardi, San Jerónimo y Sastre.

Según el Instituto Provincial de Estadísticas y Censos (Ipec), la población estimada de Pueblo Esther, a julio de 2020, era de 9.819 personas. Al ser una estimación, puede que la ciudad ya haya superado los diez mil habitantes.

Su intendente, Martín Gherardi, señala que Pueblo Esther tiene una de las tasas de crecimiento más altas de la provincia y arriesga que para 2025 su ciudad contará con aproximadamente “veinte mil habitantes”. Los números del Ipec le dan la razón en cuanto al nivel acelerado de crecimiento, pero son menos auspiciosos respecto de la cantidad proyectada: para 2025 el Ipec estima un total de 11.273 personas viviendo en Pueblo Esther.

El proceso de recategorización de Pueblo Esther fue bastante rápido y sin demasiadas trabas en la Legislatura. Comenzó a tratarse en 2017 de la mano del entonces senador por el departamento Rosario, Miguel Cappiello. Para 2018 la ley ya contaba con la sanción definitiva, pero el cambio de estatus se materializó, como se dijo, con las elecciones del 16 de junio de 2019 y la posterior asunción, en diciembre de ese año, del intendente y seis concejales.

Acorde a la novedad institucional, los comicios de 2019 en Pueblo Esther registraron un alto índice de votación: sufragaron 6.459 personas, casi un 80 por ciento del padrón electoral. Con 3.356 votos, Gherardi, en representación del Frente Progresista Cívico y Social, fue elegido primer intendente. Tres bancas del nuevo Concejo Deliberante fueron para el Frente, dos para el Partido Justicialista y una para Ciudad Futura.

Definidos los integrantes del cuerpo legislativo, se debió establecer la duración de los mandatos: un sorteo por bolillero en el Tribunal Electoral de Santa Fe determinó que un concejal de cada fuerza tendría mandato por cuatro años, mientras que dos concejales del Frente Progresista y uno del justicialismo ejercerían por un período de dos, hasta las elecciones del 2021. En una decisión salomónica, el azar determinó que haya variedad de colores políticos en los primeros cuatro años de la joven ciudad.

A pesar de los nuevos cargos legislativos, el funcionamiento diario de Pueblo Esther no cambió demasiado. “Como todo pueblo grande, o ciudad chica, ya teníamos una estructura armada”, explicó Gherardi, y agregó que el nuevo estatus terminó ordenando un organigrama con el que básicamente ya se venía trabajando.

No obstante, destacó el balance de fuerzas políticas que se genera con un cuerpo legislativo: “Yo siempre decía, cuando éramos pueblo, que los presidentes de comuna tienen demasiado poder para tomar decisiones. Si te toca uno bueno, podés lograr muchas cosas, pero si te toca uno malo, también podés retroceder muy rápido. Cuando sos ciudad eso no pasa porque la mayoría de las cosas deben pasar por el Concejo y tenés que buscar consenso político para sacarlas. Lo veo mucho más ordenado y seguro para la localidad”.

Los que pelean el ascenso

El departamento Castellanos, en el centro oeste santafesino, cuenta con 46 localidades, el mayor número en toda la provincia. Sin embargo, sólo tres de ellas son municipios: Rafaela, Sunchales y Frontera. A ese podio busca subirse la comuna de San Vicente, que finalizó 2019 con un panorama contradictorio: la ley que establece su “ascenso” contaba con media sanción en la Cámara de Senadores, pero al estar un año sin tratamiento en Diputados, el proyecto perdió estado parlamentario y deberá pasar nuevamente por la Cámara Alta.

Su presidente comunal, Gonzalo Aira, reconoce que la localidad no cuenta con los diez mil habitantes. Sin embargo, el proyecto —presentado por el senador departamental Alcides Calvo— se aprobó por otros méritos que destacarían a la comuna. “San Vicente cuenta hoy con 7.500 habitantes. Pero se ve su potencialidad de crecimiento y eso es lo que lo hace valer. Una potencialidad pujante, con más de 87 instituciones, muy fuerte, y con eventos de importancia”, expresó Aira. Entre los méritos citados se destaca la realización de eventos masivos, como la Fiesta Nacional de la Cosechadora y el Bingo del Club Atlético Brown, por donde transitan más de setenta mil personas por año, según estadísticas de la propia entidad. Aira recuerda que el senador Calvo vio el crecimiento que estaba teniendo la localidad: “Se asombró de cómo estábamos trabajando a futuro”, agregó

El presidente comunal adelantó que en breve se presentará nuevamente el proyecto, aunque es prudente con sus expectativas: “Siempre dije que esto iba a llegar a su debido tiempo”.

Al igual que las localidades que mantienen un crecimiento sostenido, el funcionamiento de San Vicente se va pareciendo más al de una ciudad que al de un pueblo. Pero los recursos siguen siendo los de una comuna. “En San Vicente tenemos todas las secretarías (del gabinete de gobierno) armadas, pero no contamos con suficientes recursos económicos para acompañar su funcionamiento”, señaló Aira. Para el presidente comunal, el principal cambio estaría en la conformación del Concejo: “Ese es otro de los beneficios que tiene ser ciudad: las diferentes voces. Se van a poder armar ejes de amplitud institucional, no es algo menor”.

Además de San Vicente, otras cuatro localidades santafesinas esperan convertirse en ciudades, con leyes respectivas que ya tienen media sanción. Ninguna de ellas supera los diez mil habitantes en las proyecciones de 2020: Helvecia (8.039), Arequito (7.085), Villa Minetti (6.908) y Maciel (6.571).

Las ventajas de la liga mayor

Dejando de lado las formas de funcionamiento y la aparición de nuevas secretarías y órganos legislativos, como se dijo, la diferencia más grande entre una comuna y un municipio radica en los recursos coparticipables que se reciben del Poder Ejecutivo provincial. Cuando se analizan los números que comienzan a disponer las comunas que logran ese cambio, se entiende que los requisitos para el ascenso de categoría sean más “charlables”.

En el caso de Pueblo Esther, la coparticipación indirecta de enero de 2019 fue de 1.909.812 pesos, mientras en el mismo mes de 2020, una vez recategorizado como municipio, el monto ascendió a 7.218.317: un incremento del 278 por ciento.

Es cierto también que los montos por coparticipación durante los meses que siguieron en 2020 fueron a la baja en medio de los problemas financieros generalizados, producto de la pandemia del coronavirus. “Nosotros tuvimos un impacto de la coparticipación en febrero y en marzo nos agarró la pandemia, donde bajaron todas las recaudaciones, todos los que son impuestos y el pago de los vecinos y la gente. Así que todavía no hemos podido hacer una evaluación de cuánto fue el impacto en términos de coparticipación. No hemos tenido un año normal como para comparar”, explicó Martín Gherardi.

A pesar de eso, sólo lo recibido por coparticipación en los primeros siete meses de este año ya supera con creces todo el acumulado de 2019: 44.656.570 pesos contra 26.615.487.

En el caso de la comuna de San Vicente, que aspira a convertirse en ciudad, se exponen las diferencias en los montos coparticipables con otros municipios del departamento Castellanos. Hasta julio de 2020, San Vicente recibió 15.133.857 de pesos, mientras que Frontera obtuvo fondos por 41.631.268, Sunchales por 70.614.021 y Rafaela por 166.689.373. Pero la diferencia también se da con los municipios más chicos de la provincia, que registran una población similar a la de San Vicente, como el caso de Malabrigo (59.158.241 de pesos), San Jerónimo (45.889.784), Suardi (37.916.314) y Sastre (36.732.333).

En ese marco, Aira advirtió sobre los cuidados que se deben tener con el manejo de los fondos cuando los ingresos por coparticipación no se condicen con el funcionamiento real de la localidad. “Tenés que ser muy cauteloso en las obras, porque si te pasás no llegás a pagar el sueldo a fin de mes”, aseguró. “Por eso estamos pidiendo la recategorización: para que por lo menos el presidente de la comuna pueda estar tranquilo con el gasto corriente y pueda planificar a futuro o hacer una obra con espalda propia. Eso es lo que generaría hoy un cambio de categoría”, agregó.

¿Falta una tercera categoría?

Para el jefe comunal sanvicentino los desfasajes se dan al no existir una categoría intermedia para las localidades que están entre los seis mil y los diez mil habitantes: “Ahí es donde se empieza a ver que la coparticipación mensual queda muy por debajo de la necesidad que tiene hoy el vecino de recibir obras y servicios acordes”.

Una mirada similar plantea Peretti. El investigador recordó que, al ser un país federal, cada provincia establece sus propias normativas. En ese sentido no descarta la posibilidad de poder crear una tercera categoría para las localidades que con el crecimiento van dejando sus características más pueblerinas para empezar a semejarse a una ciudad. “Ciudades con alma de pueblo”, canta Luciano Pereyra, pero la figura también podría funcionar a la inversa.

De todas maneras, el tema de los recursos vuelve a aparecer como una traba a esa posibilidad: “Lo que hay que ver es que también un municipio tiene mayores erogaciones en cuanto a la estructura burocrática. Como mínimo tiene que pagar sueldos a concejales y secretarios. Un gobierno local de una comuna de cinco mil habitantes, si pasara a ser municipio, quizás tendría que afrontar esos gastos con recursos propios”.

En tanto, Rondina recuerda que la reforma constitucional de 1994 asegura la autonomía a todos los municipios, independientemente de su tamaño o cantidad de habitantes. “La Constitución en sí misma no fija derechos diferentes o autonomía vinculada a municipios y comunas. Pero las leyes sí: la Ley de Municipios y Comunas, y todas las normas de tipo fiscal establecen distinciones. Entonces hay mayor coparticipación para los municipios que para las comunas, y por eso muchos pueblos quieren pasar de ser comunas a ser municipios”.

En ese sentido, el abogado propone ser más “imaginarios” y plantea la posibilidad de un sistema inverso, en el que los municipios tengan mayores libertades a la hora de recaudar, para después enviar una porción al gobierno provincial: “Creo que los municipios tienen que poder recaudar cada vez más tributos porque tienen la mayoría de las funciones. Entonces no pueden depender de que la Provincia les reparta, siendo que son ellos los que cumplen las tareas. Pero la Provincia es la que tiene que empezar a retroceder”.

La idea no es nueva, las “postestades tributarias” de los municipios han sido por años motivo de controversia entre especialistas y más de una vez se han dirimido en la Justicia, pero parece ser de momento el deseo de un cambio mayúsculo que también implicaría un recorte significativo del poder de algunos senadores en los territorios que representan. Lo cierto es que en Santa Fe el cambio de comuna a municipio no está determinado sólo por un número de habitantes, como dispone la ley, pero tampoco por indicadores demográficos o socioeconómicos objetivos. Y así el requisito de los diez mil habitantes termina siendo el límite difuso de una zona en la cual el factor político interviene y determina, no sin arbitrariedades, quiénes sí y quiénes no.