Desafíos de gestión metropolitana: uso del suelo, infraestructura y gobernanza
Por Juan Carlos Venesia
Por tradición familiar y por gestión personal me considero un “ciudadano metropolitano”. Desde que iniciamos el Instituto de Desarrollo Regional (IDR), en 1996, nos definimos por la gestión metropolitana, entendiendo al desarrollo local como la manera de asociar los intereses públicos con los privados y sectoriales, conformando así una agenda estratégica desde la planificación territorial.
Me tocó presentar ese mismo año en la Legislatura, cuando era diputado provincial, el primer proyecto de ley de creación de un ente de coordinación para el Área Metropolitana del Gran Rosario (AMGRO), continuando la tradición de la Prefectura del Gran Rosario iniciada por el arquitecto Oscar Mongsfeld y tomando los planes físicos del agrimensor Alberto Montes; conceptos que mi padre, el ingeniero Gualberto Venesia, planteara desde el retorno democrático en muchísimas oportunidades.
Así, participamos activamente en iniciativas como el Programa Estratégico Rosario y, junto con otros miembros del IDR de aquel momento, como Oscar Madoery, Maria Eugenia Schmuck, Santiago Ruiz y Marcelo Barrale, apoyamos la concreción del Plan Estratégico Metropolitano durante la gestión municipal del ingeniero Miguel Lifschitz en 2004.
En la actualidad nos encontramos abocados a interpelar la gestión territorial desde el ámbito del Programa de Infraestructura Regional de la UNR. Junto a un grupo de académicos y profesionales —como Héctor Floriani, Ana María Ingallinella, Alicia Picco, Marcelo Cassin, Fernando Arraigada y Carlos Jaskelioff— impulsamos la Especialización en Política y Gestión de las Infraestructuras, primera experiencia en su tipo a nivel nacional.
Desde este lugar abordamos interdisciplinariamente la problemática integral del AMGRO, entendiendo a la infraestructura y a su desarrollo como una cuestión clave: su característica distintiva es que son bienes de capital —de larga vida útil, de crecimiento no incremental, localizados— que requieren de la intervención pública, para generar así bienes públicos, los cuales precisan mantenimiento y rehabilitación para brindar el nivel esperado a sus usuarios.
La infraestructura y sus servicios derivados —transporte, energía, comunicaciones, hábitat y saneamiento— son factores clave para lograr crecimiento económico, aumentar la productividad y contar con un desarrollo territorial equilibrado, reduciendo así desigualdades regionales, mejorando la distribución del ingreso y, por ende, disminuyendo la pobreza y la marginalidad.
La concepción de la infraestructura como un “gasto” en los presupuestos públicos de los años 80 y 90 fue reemplazada por el concepto de “inversión”, entendiendo que el beneficio directo e indirecto obtenido con su desarrollo supera ampliamente los costos producidos.
Sin embargo, el tratamiento de los problemas de infraestructura y su desarrollo no alcanza el status de políticas públicas en la esfera económica y social, y sigue siendo contemplado desde una visión de corto plazo y pendiente de las alternancias de los gobiernos.
En sociedades como la nuestra, la inversión en infraestructura es usualmente una carta de negociación entre las autoridades comunales, provinciales y nacionales. Las decisiones no se limitan a los méritos técnicos de los proyectos, sino que forman parte de la negociación política, donde también los actores que se benefician o perjudican pueden ejercer gran influencia y, en más de una oportunidad, son sobreestimadas las demandas y subestimados los costos.
El continuo proceso de urbanización de nuestras sociedades nos plantea situaciones de escala para el desarrollo de las infraestructuras y sus servicios, donde este es clave para la calidad de vida y la competitividad de las ciudades.
Hoy las mega ciudades se tornan poco gobernables e integrables; están emergiendo ciudades intermedias que se expanden con bajas densidades y una estructura espacial de baja eco eficiencia, algo que dificulta la provisión de servicios y su conectividad. La sostenibilidad de las mismas se basa en desarrollar infraestructuras de características fiables, resilientes y de calidad, que tienen que alcanzar escalas metropolitanas y de inter jurisdicciones provinciales.
El Área Metropolitana del Gran Rosario, a través de la gestión del Ente de Coordinación Metropolitana (ECOM), debe promover acciones conjuntas de legislación y proyección de iniciativas que permitan la concreción de un plan integral estratégico de desarrollo.
Hoy, a nuestro entender, esa idea está siendo transitada de una manera sesgada, con ímpetu en los planes urbanos y no en la planificación integral de una propuesta de uso de suelo destinado a la industria y uso residencial (Corredor Oeste), a la logística (Corredor Sur) y al desarrollo de un polo científico-tecnológico con base agroindustrial exportadora (Corredor Norte). Además, entendemos que el eje vial que se propone en los planes metropolitanos, bajo directrices muy concretas, es un camino a seguir desde el tránsito y la descongestión, pero no en lo que hace a una política de transporte y movilidad regional.
Por ello, entendemos que, con nuevas autoridades y con metas por cumplir, la gestión metropolitana exige ser abordada desde tres ejes concretos: el eje territorial, el eje de la infraestructura y el eje de la gobernanza, los cuales se deben potenciar y desarrollar.
Los territorios
Desde lo territorial debemos definir un nuevo modelo de gestión del uso del suelo, tomando como premisa la elaboración de las normativas locales y directrices metropolitanas para el destino de las zonas de nuevos emprendimientos industriales, de servicios y residenciales en cada corredor. Entendemos que hoy el ECOM va a contramano de muchas demandas sectoriales estratégicas para el desarrollo regional. En este mismo orden de cosas, se están organizando los planes urbanos locales sin una lógica integral de los territorios limítrofes o del área metropolitana en general. Se deben promover áreas industriales y/o polos logísticos de inmediato, para conjugar la finalidad urbana y económica de los territorios alcanzados.
Las infraestructuras
En términos de infraestructuras (donde saldar las brechas en el acceso a los servicios es esencial) es donde el ECOM tiene su mayor déficit: la provisión de energía eléctrica y gas natural, el desarrollo y la eficiencia del servicio de agua y saneamiento, el transporte urbano, interurbano y el de media distancia, las energías renovables, entre otros proyectos a escala regional, son las grandes asignaturas pendientes. El ECOM ha avanzado a nivel de planificación sólo en algunas cuestiones y los proyectos de inversión pública con financiamiento internacional sólo han resuelto situaciones puntuales de algunas demandas locales, sin la necesaria correlación de un interés regional (por ejemplo, la Planta GIRSU de Villa Gobernador Gálvez y el Parque de la Cabecera). Entendemos que debemos ir hacia proyectos ejecutivos específicos para las áreas no alcanzadas aún, en especial en movilidad regional, saneamiento y energías.
La gobernanza
En lo concerniente a la gobernanza metropolitana, el ECOM debe dejar de ser un órgano de certificación de los proyectos particulares necesarios de algunas ciudades del AMGRO y pasar a ser un proceso de gobernanza en el que su cuerpo directivo, y más aún su cabeza técnica y política, gestione con la mirada integral que vaya desde afuera hacia adentro y desde adentro hacia afuera. Es decir, desde cada localidad hacia Rosario y desde Rosario hacia los vértices.
A su vez, entendemos que debe generarse un órgano consultivo con Nación y Provincia, porque gran parte de los proyectos de envergadura (por no decir todos) requiere la intervención jurisdiccional o presupuestaria de los niveles superiores del Estado. Más aún aquellos que deberán ser compartidos por provenir los recursos, algunas veces, de organismos internacionales y requerir participación nacional y/o provincial. Por otra parte, entendemos que el ECOM debe pasar de ser un órgano supramunicipal con sumisión provincial, a un órgano transversal que no sólo se presente como una agencia de proyectos que “le sirve a los municipios y comunas porque solos no pueden”, para ser un organismo técnico y ejecutor de programas de impacto metropolitano, que a su vez amplíe el actual concepto de gobernanza hacia las instituciones de la sociedad civil que se vinculan con sus temáticas de abordaje (como la Agencia de Desarrollo Región Rosario, el Consejo Económico Social de la provincia de Santa Fe y el de la ciudad de Rosario, las secretarías de municipios, la secretarías de proyectos de inversión tanto del gobierno nacional como del gobierno provincial).
Nadie desconoce el avance y la consolidación del ECOM como la referencia metropolitana para los gobiernos locales del AMGRO. Ahora necesitamos dar el salto a proyectos que sean verdaderamente metropolitanos, que den solución a las demandas compartidas por todos los territorios regionales. Y no seguir dando respuesta a los requerimientos individuales y sólo urbanos de los estados locales miembros.
Se deben incorporar los aspectos ambientales y sociales del área metropolitana en los procesos de decisión sobre infraestructura, con criterio de sostenibilidad, donde atendamos la agenda de desarrollo sostenible para el 2030, la cual está fuertemente interpelada por la recesión y la crisis del covid-19; esto nos exige un nuevo modelo de desarrollo sostenible donde se diversifique la estructura económica, se aumente la integración productiva y se incrementen acciones que mitiguen la emergencia ambiental y sanitaria, tanto a nivel local como mundial. Hacia una consolidación de la mirada transversal metropolitana. Hacia una óptica que mire la región desde la horizontalidad y no desde la verticalidad.
El autor es Director del Programa de Infraestructura Regional de la Universidad Nacional de Rosario y director del Instituto de Desarrollo Regional
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