Cambiar el Banco Central de la República Argentina (BCRA) por una Reserva Federal como la de Estados Unidos debería endulzar los oídos de una city financiera que tiene su territorio en el microcentro porteño y su imaginario en Wall Street. Seguramente esa identificación se pondrá a prueba si avanza el proyecto presentado en la Cámara de Diputados de la Nación para modificar el sistema de gobernanza del organismo rector de la política monetaria, otorgándole más participación y poder de decisión a las provincias.
“La Constitución nacional reformada en 1994 ordena la creación de un banco federal con la capacidad de emitir moneda y los reformadores señalaron expresamente que este paso era central en el desarrollo equilibrado de la Argentina”, señaló la diputada nacional Mónica Fein (PS), autora de la iniciativa.
El proyecto fue examinado este viernes durante una jornada organizada en la Legislatura santafesina para “repensar las instituciones económicas de Argentina en clave federal”. El espacio convocado por el diputado provincial Mariano Cuvertino no fue para dar un debate testimonial sino para intercambiar ideas en un momento de fuerte tensión entre el gobierno nacional y las provincias. El primero, con abiertos pronunciamientos en contra de la coparticipación y con acciones concretas de recorte de fondos y obras. Las segundas, lanzadas recientemente a armar una contraofensiva a partir de la última reunión de los gobernadores en el Consejo Federal de Inversiones (CFI). En el medio, una preocupación subterránea se cuela de a poco pero cada vez de forma más recurrente en los foros de estas características: el impacto que el modelo político y económico que imaginan los actuales conductores del Estado central tendrá sobre la integración territorial de la Argentina.
En el encuentro participaron representantes del oficialismo y la oposición santafesina (uno de los presentes fue el ex ministro Walter Agosto), se pusieron bajo la lupa dos propuestas: la “federalización” del Banco Central y la propuesta de una nueva ley de coordinación y coparticipación tributaria impulsada por el centro de estudios Fundar.
“Construir una nueva gobernanza institucional en clave federal es clave en un momento en que el sistema no atiende las necesidades del interior del país”, subrayó la presidenta de la Cámara baja de la provincia, Clara García. El diputado Cuvertino advirtió que “el principio federalista propio de nuestra historia está siendo erosionado”, al tiempo que recordó que “Santa Fe desde el principio de su historia peleó por el federalismo pero también por la unidad nacional”. Concepto este último que, según advirtió el economista Guido Zack, director del área de economía de Fundar, podría verse afectado, entre otras cosas, por las ideas del gobierno nacional en torno del fin de la coparticipación y la competencia fiscal entre provincias. Una muestra de este escenario dijo haber visto la diputada nacional Mónica Fein cuando se discutió la primera versión de la ley Bases, impulsada por Federico Sturzenegger, en el Congreso nacional. “Cada provincia trataba de salvar su actividad principal, sin importar el resto”, recordó. Eso, concluyó, parecería haber comenzado a cambiar a partir de la última cumbre de gobernadores.
La Reserva Federal
En el camino de introducir la tensión federal en las instituciones económicas, Fein presentó este año un proyecto de ley para federalizar el Banco Central, siguiendo un mandato constitucional y en conversación con las experiencias internacionales. El caso de la poderosa Reserva Federal de Estados Unidos (FED), que integra desde su creación en 1913 a doce bancos regionales que participan en los debates sobre política monetaria. Otro modelo, aclaró, es del Bundesbank alemán, de gobierno centralizado pero con filiales en los distintos Estados federados.
El proyecto de Fein no se cierra a un modelo específico. La federalización del Banco Central se puede dar incorporando representantes regionales a su directorio o creando oficinas en las provincias, con la participación de consejos asesores ad honorem que transmitan las necesidades regionales.
“La idea no es atomizar la política monetaria pero sí federalizar su gobernanza”, señaló para quien la actual estructura centralizada en la ciudad de Buenos Aires provoca “dificultades de acceso al crédito”, altera “la posibilidad de un desarrollo más equilibrado del país” y es fuente de “ciclos de inestabilidad económica que afectan a todo el país”.
La capital financiera
El economista Ignacio Trucco, director del área económico productiva del Observatorio Demos, e integrante del Centro de Estudios Municipales y Provinciales (Cemupro), fue tajante al ubicar el debate sobre la transformación del Central en el contexto de la cuestión federal: “Es clave para limitar el peso territorial de la city financiera”.
¿Por qué es clave? Porque en esa desigualdad del poder de decisión anida en parte una de las fuentes de la violenta volatilidad cambiaria que altera la economía del país. “Argentina no se caracteriza por una sistemática y permanente depreciación del peso sino por ciclos violentos de apreciación y depreciación”, explicó. Y agregó que este es un rasgo que la economía del país compartía hasta hace unas décadas con otros países de la región o del mundo no desarrollado. Pero ahora es casi una rareza.
El endeudamiento y las grandes transferencias al sector financiero desde otros segmentos de la economía, están detrás de los ciclos de fuerte apreciación cambiaria que dejan ganadores y perdedores, incluso regionalmente. Mientras los beneficios de un dólar barato se sienten más en territorios con fuerte peso del sector financiero y de servicios, como la ciudad de Buenos Aires, impactan en el tejido industrial y exportador de la mayoría de las provincias. Cuando ese período se corta, generalmente de un modo brusco, le sigue una fenomenal devaluación que, si bien mejora en algo la posición de los sectores transables, provoca también la baja de la actividad económica y la pulverización de los ingresos populares. E incluso en relación al ámbito productivo, empodera los instrumentos como las retenciones a la exportación, que hoy están en el eje de la pelea fiscal entre los Estados del interior y la Nación.
El economista también involucró en la descripción de estos ciclos un tema que está muy presente en estos días en Santa Fe. “Durante los períodos de apreciación, las provincias aprovechan para endeudarse en moneda extranjera como herramienta para financiar sus planes de inversión pública pero en más de un caso esta deuda se puede convertir en un problema cuando hay una devaluación”, describió.
La federalización del ente que vela por el crédito y la política monetaria es parte de la discusión para evitar estos desequilibrios. Trucco recordó que ya hace muchos años el reconocido economista Julio Olvera marcaba a la Argentina “como una rara avis en las que las regiones no participan de la gobernanza del BCRA”. Más recientemente, el ex titular de la autoridad monetaria Martín Redrado escribió un libro promoviendo esta transformación.
Coordinación o guerra fiscal
Para Guido Zack, la discusión sobre el Banco Central va de la mano de la que aborda la coparticipación y la coordinación tributaria. “Hasta 2023 el Estado nacional se financiaba con emisión monetaria, a través del Banco Central, pero el impuesto inflacionario que derivaba de esa política impactaba en todas las provincias”, recordó. Desde el año pasado esto cambió y la discusión federal comenzó a ser dominada por los efectos del ajuste fiscal que puso en marcha la administración de Javier Milei. El recorte casi a cero de la obra pública, la fuerte reducción de las transferencias al interior y, más recientemente, la ofensiva para revisar el esquema de recursos y gastos federales a través de una invitación envenenada a profundizar la autonomía tributaria de las provincias, presentan otras trincheras de disputa.
“El gobierno nacional en 2024 impulsaba el fin de la coparticipación, ahora habla de un cambio a través de la creación de un Súper IVA que abriría las puertas a una competencia tributaria entre las provincias”, explicó Zack.
El economista explicó que la propuesta del Centro de Investigación Fundar sobre coordinación tributaria y coparticipación, va en sentido contrario al de una competencia entre las provincias para bajar alícuotas. Señaló que el análisis comparado no muestra que hacia allí vayan los Estados federales del resto del mundo, que los antecedentes históricos no muestran buenos resultados en el país y que la realidad no evidencia una disputa por bajar, por ejemplo, el principal impuesto que tienen las provincias, que es Ingresos Brutos.
Lo que propone Fundar es consolidar la masa de recursos coparticipables elevando la participación de los impuestos directos, como Ganancias, respecto de los indirectos, sin que eso signifique alterar el IVA, al que consideran vital para el ordenamiento tributario. Sí piensan su esquema sin las retenciones a la exportación, cuya recaudación hoy es apropiada por el Estado nacional en su totalidad pero que afecta la capacidad de recaudar impuestos patrimoniales en los Estados subnacionales. También proponen integrar a la masa coparticipable impuestos que hoy son de asignación específica y moderar algunas detracciones, como las que realiza Arca (la ex Afip)para su propia gestión.
Por el lado de la distribución, el plan incluye reconocer que un tercer actor en el reparto primario es la seguridad social, que se financia en buena parte con impuestos que integran la masa de coparticipación. “Entendemos que es más claro aislar ese déficit y atenderlo antes de distribuir entre Nación y provincias, ya que beneficiarios del sistema hay en todo el país, más desde que la Anses fue ampliando sus tareas a la atención de la población vulnerable, como es el caso de la AUH”, explicó.
En cuanto al reparto secundario, los investigadores de Fundar proponen revalorizar, como método de actualización, los criterios de distribución en base a población, densidad poblacional y brechas de desarrollo establecidos en la ley de coparticipación 20.221, del año 1973. Aquel régimen fue reemplazado en 1988 por el actual, que a su vez fue alterado por varios acuerdos. Por ejemplo, luego se incluyó a Caba y se declaró provincia a Tierra del Fuego. También cambió la dinámica poblacional. Y, sin embargo, el reparto se sigue basando en una tasa fija.
Gastos fijos
Los parámetros de distribución también se articularían en base a una “estandarización” de los gastos de las provincias, estableciendo niveles de provisión mínimos de servicios de salud, educación, etcétera, que se deben garantizar con recursos de la coparticipación. Esto lleva a instrumentar además mecanismos de compensación para cerrar la brecha de ingresos entre las provincias de mayor y menor capacidad de recaudación.
Un cambio institucional que acompañaría esta transformación es la unificación de la Comisión Federal de Impuestos, el Consejo de Responsabilidad Fiscal y la Comisión Arbitral y su empoderamiento con la capacidad de obligar a cumplir a cada uno de los distritos el acuerdo que se firme para realizar cambios en la coparticipación.
La coordinación tributaria, que incluiría una armonización fiscal entre las provincias, se presenta como un antídoto frente a la atomización y desintegración a la que llevaría un esquema de competencia fiscal. También contra el “sálvese quien pueda” que ensayó la mayoría de los gobernadores en casi todo el último año y medio.
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