Cada vez que en Estados Unidos se habla de un shutdown, la escena se repite: oficinas públicas cerradas, cientos de miles de empleados enviados a sus casas, parques nacionales con las persianas bajas y agencias estatales funcionando apenas con servicios esenciales. Sin embargo, lejos de ser una anomalía, el shutdown es una consecuencia prevista por el propio diseño institucional norteamericano.
El mecanismo es sencillo. El gobierno federal sólo puede gastar el dinero que previamente autorizó el Congreso. Si las partidas presupuestarias vencen y el Congreso no aprueba un nuevo presupuesto o una ley transitoria de financiamiento (continuing resolution), el Ejecutivo pierde la autorización legal para seguir ejecutando gastos. La llamada Antideficiency Act, vigente desde el siglo XIX, prohíbe comprometer recursos sin autorización legislativa. En consecuencia, buena parte del Estado deja de funcionar. Así en los EE.UU. el problema es la prohibición de sobreejecutar las partidas presupuestarias.
No se trata de una quiebra financiera ni de que el Tesoro se quede sin dinero. El problema es jurídico. Aunque existan recursos disponibles, el Poder Ejecutivo no puede utilizarlos sin el visto bueno del Congreso. Es una expresión extrema del sistema de pesos y contrapesos que caracteriza a la democracia estadounidense.
Por eso, cada negociación presupuestaria se transforma en una disputa política de alto voltaje. La Cámara de Representantes y el Senado deben acordar el nivel de gasto, las prioridades y, muchas veces, cuestiones completamente ajenas al presupuesto. El financiamiento del Estado termina convirtiéndose en una herramienta de negociación entre oficialismo y oposición.
Cuando el acuerdo no llega, sobreviene el shutdown. Permanecen activos únicamente los servicios considerados esenciales, como las Fuerzas Armadas, el control aéreo, la seguridad fronteriza o determinadas funciones sanitarias. En cambio, miles de empleados públicos son licenciados temporalmente o continúan trabajando sin cobrar hasta que el Congreso destrabe la situación.
Argentina, en cambio, posee un diseño institucional muy diferente. Si el Congreso no aprueba el presupuesto para un nuevo ejercicio, no se paraliza la administración pública. La Constitución y la legislación financiera permiten prorrogar automáticamente el presupuesto del año anterior, adaptándolo mediante decisiones administrativas y decretos del Poder Ejecutivo.
En otras palabras, mientras Estados Unidos privilegia la autorización legislativa previa para cada período presupuestario, Argentina privilegia la continuidad del funcionamiento del Estado.
La diferencia no termina allí. En nuestro país, además, el Poder Ejecutivo dispone de amplias facultades para modificar el presupuesto durante su ejecución. A través de reestructuraciones de partidas, ampliaciones de créditos, incorporación de mayores recursos o utilización de los llamados “superpoderes” presupuestarios —según la legislación vigente en cada momento— puede corregir desvíos sin necesidad de negociar cada cambio con el Congreso. E incluso la gestión posee instrumentos de “cuotificación” de las partidas presupuestarias que ayudan a administrar la “escasez” de fondos. Es decir, cuando los ingresos públicos no alcanzan y provocan una subejecución o reprogramación de gastos —lo opuesto a la realidad norteamericana—.
El resultado es un sistema mucho más flexible, aunque también más concentrado en el Poder Ejecutivo. En Estados Unidos, un desacuerdo político puede detener parte del Estado; en Argentina, el Estado sigue funcionando, pero muchas decisiones presupuestarias terminan alejándose del texto originalmente aprobado por el Congreso.
Paradójicamente, ambos modelos reflejan prioridades institucionales distintas. El sistema estadounidense protege con enorme rigor el control legislativo sobre el gasto, aun al costo de paralizar temporalmente la administración pública. El argentino prioriza la continuidad operativa del Estado, aunque resigna parte del control parlamentario durante la ejecución del presupuesto.
Ninguno de los dos diseños es perfecto. Uno exhibe una enorme rigidez que convierte al presupuesto en un campo permanente de batalla política. El otro ofrece flexibilidad para administrar contingencias, pero reduce los incentivos para que el Congreso ejerza un seguimiento efectivo de la ejecución presupuestaria.
En otras palabras, el shutdown, en los EE.UU., es el resultado de un diseño institucional que coloca al Parlamento como “vigía” del gasto público. Argentina eligió un diseño distinto. Aquí, frente a los desvíos presupuestarios, la regla no es detener el Estado, sino permitir que el Ejecutivo continúe gobernando mientras adapta las cuentas públicas sobre la marcha. Pensemos por un momento qué pasaría en aquellos casos donde la relación laboral es precaria —contratos de médicos o docentes— si de la noche a la mañana sus obligaciones se extinguieran. Esa diferencia explica por qué, cuando Washington discute el presupuesto, el gobierno puede literalmente apagar la luz, mientras que en Buenos Aires, aun sin presupuesto aprobado, la administración siga funcionando.
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